培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农工作队伍。
趋于商谈化，即加强公私合作治理、契约化管理，等等。令人遗憾的是，学界在有关行政法概念的界定上，在有关行政法体系的认知上，往往没有给部门行政法以更多的关注。
然而，部门行政法体系的客观状况在学界鲜有学者进行解释，甚至到目前为止还没有一部成体系的有关部门行政法的教科书，国家更没有从法律层面上界定部门行政法的概念和体系。②国务院法制办公室编著的《新编中华人民共和国常用法律法规全书》所收入的一般意义的行政法典仅包括《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》《行政复议法》《公务员法》《行政监察法》《行政诉讼法》《政府信息公开条例》《信访条例》等。我国稳定解决了十几亿人的温饱问题，总体上实现小康，不久将全面建成小康社会，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。关 键 词：部门行政法/行政法体系/部门行政法变迁/行政法治时代 标题注释：教育部重大攻关项目(17JZD004)，上海市高原学科(行政法)项目，中央财政支持地方高校建设专项(行政法)资助项目。而行政法中的一般性典则，则主要包括行政组织法、行政程序法、行政救济法等。
(21)《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2014年，第4页。自1989年我国制定了《行政诉讼法》之后，相继制定了《行政处罚法》《国家赔偿法》《行政复议法》《行政许可法》《行政强制法》和《政府信息公开条例》，学界将其称为六法一例。第二，基于维护政局稳定的原因，原本的下降型结构被《第五共和国宪法》人为地进行了改造，[30]诞生了宪法第34条与第37条。
杜强强：议行合一与我国国家权力配置的原则，《法学家》2019年第1期，第1—14页。[62] 第三，当然即便是全国人大及其常委会，作为一个机关也要受到我国权力分工协调原则的制约，其职权并不是万能的(例如监督权)，受到实际行动能力的制约。[15]对此点的详细分析，参见注[5]，第1341页。[15]他认为，侵害自由与财产的行政行为需要依法，除此以外都是自主行政行为。
绝大多数的职权说主张限制下游，即探讨哪些行政法规需要法律的依据，哪些行政法规可以是对宪法的直接执行。[39]时至今日皇家特权已大幅度受到限制，只能看作是下降型结构中少数例外。
行政法规、部门规章虽然形式意义是国家行政，但实质意义上却是国家立法(具有全国普遍约束力的法规范)。3.规范分析 实务上明确持限制下游式的立法权与行政权分离立场，学说讨论则非常不足。行政行为也是法律的执行，而不仅仅是立法的执行(此点与立法分离型不同)——行政行为可以由行政立法导出，但行政立法本身也必须由法律导出，因而最终行政行为的依据都可以追溯到法律。因此，他的法治国思想依然是典型的立法与行政分离型，只不过这种分离状态是下游制约上游。
《明治宪法》此点就更加明显了，《明治宪法》第8条与第9条直接赋予君主不需要依据议会立法的独立命令制定权，且对立法与行政是什么关系只字未提。第5条的措辞是法而不是法律，应当解释为针对法制定与法执行，而不是法制定的内部关系。1.理论定义 首先，下降型则意味着所有的分离状态都已消失，法制定与法执行所有层面的权限都严格按照自上而下的原则一一推导而出。3.规范分析 可以看到无论是学说还是实务，对立法是否可以代替行政行为作具体措施的立场是不明确的。
参见［日］芝池义一：《行政法读本》，有斐阁2010年版，第17页。如何在立法机关与行政机关之间分配立法权的问题得到过一定程度的讨论，[1]但对如何理解整个立法权与行政权关系的问题始终是模糊的。
(一)立法权是否分离 在我国的法制结构中，立法权是否由立法机关与行政机关分别享有呢？ 1.学说现状 自20世纪90年代以来，立法的权限分配问题在我国学界已较多讨论，但至今依然存在争论。最后，由于法制定层面的分离，这一模型中的主要问题就是在法律与行政立法之间划分专管事项。
因此，我国实务中的第二次立法权是比较宽松的，无论是授权条款还是仅仅是上位法存在，都可以制定执行立法。通说基于第65条第2款的两种类型界分，认可职权立法的存在。形式意义的国家立法即全国人大及其常委会制定的一种规范性文件，《宪法》62条第3项与第 67 条第2项将其称之为法律。一部法律不一定要由总则、分章、法律责任、附则等完整结构构成，即便是一部针对具体个别事项、无法反复适用，且只有寥寥数条的法律，也并不存在侵犯行政权限的问题。第二，由于《宪法》58条认为最高国家权力机关行使国家立法权，因而第 85 条确实可以转化为行为形式关系，即国家行政=国家立法的执行。最后，从规范理论上判明我国这种立法分离型结构同样也具有现实意义，在此简要揭示三点。
当两种专管事项分别采不同立场时，那么区分两类情况就是必要的。根据《立法法》，法律既是实质也是形式意义的国家立法，由全国人大及其常委会作出。
[59]例如，参见金梦：立法性决定的界定与效力，《中国法学》2018年第3期，第153—154页。施米特主张法律只可以制定抽象规范也即意味着，立法不可以制定直接确定公民权利义务的具体措施。
此时，重要的问题就是在立法与行政行为之间划分专管事项。[40]参见［英］布莱克斯通：《英国法释义》，游云庭、缪苗译，上海人民出版社2006年版，第98页。
这种下降型在英美法国家表现为两个方面。立法分离型呈现以下几点特征。[41]其理由是宪法明示了国务院的行政法规制定权，肯定了可以根据宪法来制定(《宪法》89条第1项)。2.实务立场 学说通说认为我国立法权的确是分离的，但也存在少数有力的反对意见。
2.实务立场 首先，实务中尽管存在一些缺乏普遍性抽象性的立法，但数量比较稀少，立法者们似乎下意识受到立法应当针对不特定人、不特定事项、可以反复适用的规则约束。比较多的学说都依据德国法主张应当禁止制定不能反复适用或涉及特定个人、事项的立法。
自主行政行为是直接对宪法的执行，其序列为宪法→行政行为。最后，出于权力分立的原理主张立法不可以制定具体措施来自施米特的法治国思想，但并非具有普适性，我国实定法规范也不支持这种限制上游的结构。
与此相反，一些观点则认为只有影响相对人权益、增加其义务的行政行为才需要法的依据。立法与行政的权限分配本质是国家的法制定与法执行关系的理顺，法的制定处在上游，法的执行处在下游。
其次，面对实定宪法上权力等级序列的模糊性，划分专管事项这样的思考方式就是自然而然的。然而，他理解的权力分立不仅仅是机关与机关之间的监督与制约关系，而扩张到了作为国家作用的立法与行政。我们可以分三个层次来介绍这种特殊的制度结构。[58]参见陈鹏：全国人大常委会‘抽象法命题决定的性质与适用，《现代法学》2016年第1期，第66页。
[7]当然，现实中除制宪与修宪以外并不存在纯粹的法制定行为，例如法律既是上游的法制定，但同时又是下游的对宪法的执行。然而，这一实务做法是否是基于立法不得代替行政行为作具体措施这一限制上游的理由，不得而知。
［日］田中英夫：《法的形成过程》，东京大学出版会1987年版，第124页。这种划分既可以讨论限制行政立法即下游的制定事项，又可以讨论限制法律即上游的制定事项。
[38]关于美国的状况，参见王名扬：《美国行政法(上)》，中国法制出版社2005年版，第110—116页。因此，即便是国家对公民所做具体个别的措施，只要是国家意志表达的第一次决定，就都是法律的范围。
